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Verwaltungsverfahren, Widerspruchsverfahren und Verwaltungsprozess A. Verwaltungsverfahren – was ist das?
Das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) beschreibt das Verwaltungsverfahren u.a. wie folgt: Das Verwaltungsverfahren ist eine nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet ist. Unter der Tätigkeit mit Außenwirkung ist dabei die dem Bürger gegenüber rechtserhebliche öffentlichrechtliche Tätigkeit gemeint. Reine behördeninterne Tätigkeiten oder rechtsunverbindliche Mitteilungen wie z.B. die bloße Bestätigung von Antragseingängen sind damit für den Begriff des Verwaltungsverfahrens unerheblich.
B. Beginn eines Verwaltungsverfahrens
Das Verwaltungsverfahren beginnt damit, dass die Behörde hinsichtlich eines bestimmten Sachverhalts entscheidet, ob sie tätig wird oder nicht (§ 22 VwVfG). Dabei wird unterschieden zwischen den Sachverhalten, bei denen die Behörde von Amts wegen das Verfahren einleitet und zwischen Sachverhalten, in denen ein Antrag vorliegen muss. Antragsverfahren sind praktisch sämtliche Verfahren, die auf die Erteilung von Genehmigungen gerichtet sind. Ein Beispiel ist der Antrag auf Genehmigung der Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten.
Dieser Antrag wird bei der zuständigen Behörde gestellt. Im Fall des Antrags auf Genehmigung der Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten ist dies das Innenministerium des jeweiligen Bundeslandes als oberste Landesbehörde.
Obwohl das Gesetz keinen zwingenden Inhalt oder eine Begründung des Antrags vorschreibt, so ist dieser doch das „Herzstück“ des Verwaltungsverfahrens: Je sorgfältiger und argumentativ überzeugender der Antrag verfasst ist, desto höher ist naturgemäß die Chance, dass sich die Behörde bei der Entscheidung davon beeinflussen lässt.
Insbesondere beim Antrag auf Genehmigung der Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten ist es wichtig, einen überzeugenden und rechtlich fundierten Antrag zu stellen: Auf dem Gebiet der Sportwetten gibt es im einfachen Gesetzesrecht keine Rechtsgrundlage. Der Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten ergibt sich vielmehr direkt aus dem Grundrecht der Berufsfreiheit gem. Art. 12 Abs. 1 GG, aus dem Recht auf Teilhabe am deutschen Glücksspielmarkt sowie aus der gemeinschaftsrechtlich garantierten Grundfreiheit in Form der Dienstleistungsfreiheit gem. Art. 49 EG und der Niederlassungsfreiheit gem. Art. 43 EG und Art. 48 EG.
Nachdem der Antrag bei der Behörde eingegangen ist, beginnt diese gemäß den Sachverhalt zu ermitteln (§ 24 VwVfG). Das heißt, dass sämtliche entscheidungserheblichen Tatsachen und Umstände soweit aufgeklärt werden, als die Voraussetzungen für den Abschluss des Verwaltungsverfahrens, z.B. durch den Erlass eines Verwaltungsaktes, gegeben sind.
Dem Antragsteller bzw. dessen Anwalt ist dabei Gelegenheit zu geben, sich zum Gang des Verfahrens und dem möglichen Ergebnis zu äußern, sog. Anhörung (§ 28 VwVfG). Damit soll dem Antragsteller bzw. seinem Anwalt die Möglichkeit gegeben werden, auf die Entscheidung der Behörde vorab Einfluss nehmen zu können.
Nach Abschluss der Sachverhaltsermittlung ergeht durch die zuständige Behörde ein so genannter Verwaltungsakt. Dieser stellt die hoheitliche Entscheidung in der Sache dar. Die Behörde entscheidet sich an dieser Stelle also das erste Mal, ob sie dem Begehren des Antragstellers stattgibt oder nicht.
Dieser Verwaltungsakt wird in Form eines Bescheids dem Antragsteller bekannt gemacht, im Normalfall per Brief. Dieser Bescheid muss mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen sein.
Für den Fall, dass die Behörde auf die Antragstellung überhaupt nicht reagiert, steht dem Antragsteller nach Ablauf von drei Monaten das Rechtsmittel der Untätigkeitsklage zur Seite (§ 75 VwGO).
C. Widerspruchsverfahren
Sobald die getroffene Entscheidung dem Antragsteller, d.h. im Beispielsfall dem Antragsteller auf Erteilung der Genehmigung der Vermittlung und Veranstaltung von Sportwetten, bekannt gemacht wurde, beginnt die Widerspruchsfrist zu laufen.
Ein Widerspruch wird in der Regel dann erhoben, wenn der Antragsteller mit der getroffenen Entscheidung nicht einverstanden ist. Sollte der Antragsteller also der Meinung sein, die ergangene Entscheidung der Behörde sei falsch, so kann er innerhalb eines Monats dagegen Widerspruch erheben.
Das Widerspruchsverfahren ist also dem Klageverfahren als so genanntes Vorverfahren vorgeschaltet.
Die Behörde, die den gerügten Verwaltungsakt erlassen hat, hat durch den eingelegten Widerspruch Gelegenheit, die getroffene Entscheidung noch einmal auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen.
Sollte sie zu dem Schluss kommen, dass der Widerspruch begründet ist, ändert sie den Verwaltungsakt zugunsten des Antragstellers ab.
Sollte sie jedoch bei ihrer ursprünglichen Entscheidung bleiben wollen, hält sie den Verwaltungsakt also für rechtmäßig, legt sie den Vorgang der Widerspruchsbehörde vor. Die Widerspruchsbehörde ist in der Regel die nächst höhere Verwaltungsebene.
Wenn auch die nächst höhere Behörde die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes feststellt, wird dem Antragsteller der sog. Widerspruchsbescheid zugestellt.
Dieser Bescheid stellt das Ende des Widerspruchsverfahrens dar und lässt ab Zustellungszeitpunkt die Klagefrist von einem Monat laufen.
Auch hier hat der Antragsteller im Falle, dass die Behörde auf seinen Widerspruch nicht reagiert, die Möglichkeit der Untätigkeitsklage.
D. Verwaltungsprozess
Sobald der Widerspruch von der Widerspruchsbehörde endgültig für unbegründet erklärt worden ist, hat der Antragsteller einen Monat Gelegenheit, Klage vor dem Verwaltungsgericht einzureichen.
Ein effektiver Rechtsschutz durch Einreichung einer Klage bei Gericht ist jedoch dann nicht gegeben, wenn die Entscheidung möglichst schnell getroffen werden muss:
Normalerweise entfaltet der Verwaltungsakt bis zu einer endgültigen Entscheidung keine Wirkung, damit dem Antragsteller bis zu einer endgültigen Entscheidung des Verwaltungsgerichtes keine Nachteile entstehen.
In einigen Sonderfällen kann die Behörde jedoch auch die sog. sofortige Vollziehbarkeit anordnen. Das heißt, dass mit Bekanntgabe des Verwaltungsaktes dieser sofort gegenüber dem Antragsteller Wirkung entfaltet.
In diesem Falle hat der Antragsteller die Möglichkeit, einen Antrag darauf zu stellen, dass die Behörde wieder den „Normalzustand“ des Verwaltungsaktes herstellt. Diese Möglichkeit bezeichnet man als „vorläufigen Rechtsschutz“.
Zwar kommt es dadurch nicht zu einer abschließenden Entscheidung, aber zumindest kann der Antragsteller dadurch verhindern, dass der Verwaltungsakt unmittelbar möglicherweise nachhaltige Nachteile für ihn zur Folge hat.
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