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Sportwettenrecht aktuell Newsletter 35 |
Newsletter zum Recht der Sportwetten und Glücksspiele
Nr. 35 vom 29. Juni 2006
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Eilmeldung:
Verwaltungsgericht München: Bayerisches Staatslotteriegesetz europarechtswidrig und daher nicht anwendbar
von Rechtsanwalt Martin Arendts, M.B.L.-HSG
Das Verwaltungsgericht München hatte, wie im
Newsletter „Sportwettenrecht aktuell“ Nr. 33 berichtet, am 7.
Juni in mehreren Urteilen ablehnende Bescheide des Bayerischen
Innenministeriums aufgehoben. Der Rechtsanwaltskanzlei ARENDTS ANWÄLTE
(www.wettrecht.de) wurden heute die Urteilsgründe zum Aktenzeichen M 16
K 04.6138 zugesandt.
In diesem Urteil trifft das Verwaltungsgericht folgende Kernaussagen:
- Das vom Bundesverfassungsgericht bemängelte Regelungsdefizit bei Sportwetten ist bislang nicht beseitigt worden.
- Das Bundesverfassungsgericht hat keine europarechtliche Beurteilung
hinsichtlich des Sportwettenmonopols vorgenommen (anders die Auffassung
der Monopolbefürworter).
- Im Bereich der Grundfreiheiten (für Sportwetten vor allem die
Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit) sind Übergangsregelungen
dem Europarecht fremd. Europarechtswidrige Vorschriften sind sofort
nicht anzuwenden.
- Die derzeitige Gesetzeslage und deren Vollzug im Freistaat
Bayern erfüllen nicht die Gambelli-Kriterien und sind daher
europarechtswidrig. Das Bayerische Staatslotteriegesetz und
entsprechende beeinträchtigende Regelungen des Staatslotterievertrages
sind damit nicht anwendbar.
- Es gibt keine kohärente und systematische Glücksspielpolitik, die
neben Sportwetten auch Spielbanken, Lotterien, Pferdewetten, Fernseh-
und Radiogewinnspiele kohärent und konsistent an den
Allgemeininteressen ausgerichtet zu regeln hätte. Hierfür wäre
angesichts des Gesetzesvorbehalts auch eine gesetzliche Regelung
erforderlich.
Das Gericht führt in dem insgesamt 43 Seiten umfassenden Urteil zur
Rechtslage beim binnengrenzüberschreitenden Angebot von Sportwetten aus:
„Der gegenständliche Bescheid des Bayerischen Staatsministeriums des
lnnern vom 4. November 2004 unter dem Az. I A 4-2161.5 - 67 ist
rechtswidrig. Das Bayerische Staatsministerium des lnnern verkennt mit
den Ausführungen im gegenständlichen Bescheid die europarechtlichen
Vorgaben. So ist sowohl zum Zeitpunkt der Antragstellung, des
Bescheidserlasses als auch zum aktuellen Zeitpunkt der mündlichen
Verhandlung am 7. Juni 2006 im Freistaat Bayern zur Überzeugung der
erkennenden Kammer eine europarechtswidrige Situation gegeben, wenn
Veranstaltern und Vermittlern von privaten Sportwetten bei
europarechtlichem Bezug die Erlaubnis bzw. Anerkennung einer
Berechtigung hierfür mit Verweis auf ein grundsätzlich bestehendes
Verbot der privaten Sportwettveranstaltung und -vermittlung im
Freistaat Bayern verwehrt wird.
a) Unabhängig davon, ob entscheidungserheblicher Zeitpunkt für die
Beurteilung der Rechtswidrigkeit des gegenständlichen Bescheids der
Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids war oder aber der Zeitpunkt der
letzten mündlichen Verhandlung relevant wäre, ist der gegenständliche
Bescheid europarechtswidrig.
(1) Dem erkennenden Gericht ist nicht verwehrt, die
Europarechtskonformität der bayerischen Rechtslage zum Sportwettmonopol
eigenständig zu prüfen. Das Gericht sieht sich insoweit nicht in einer
Bindungswirkung nach § 31 BVerfGG dahingehend, dass die vom BVerfG
ausgesprochene Übergangsregelung und das bestehende Verbot der
Sportwettenvermittlung und Veranstaltung durch Private bis zu einer
Neuregelung auch aus europarechtlicher Sicht gelte. Das BVerfG hat
nämlich keine europarechtliche Beurteilung hinsichtlich der Rechtslage
zum Sportwettenmonopol in Bayern vorgenommen, die Bindungswirkung
für die Prüfung durch die nationalen Gerichte entfalten könnte.
Ausdrücklich hat es in Rdnr. 77 im Urteil vom 28.3.2008 Az. 1 BvR
1054/01 vielmehr ausgeführt, dass eine Überprüfung der
EU-Grundfreiheiten im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde ausscheide.
Ein möglicher Verstoß gegen europäisches Gemeinschaftsrecht sei auch
nicht mit der Begründung rügefähig, angesichts des
Anwendungsvorrangs des europäischen Gemeinschaftsrechts könnte es ggf.
schon an einem anwendbaren, den Gesetzesvorbehalt eines Grundrechts
ausfüllenden Gesetz und damit an einer Beschränkung der
grundrechtlichen Gewährleistung fehlen. Für die insoweit maßgebliche
Frage der Vereinbarkeit einer innerstaatlichen Norm des einfachen
Rechts mit den Bestimmungen des europäischen Gemeinschaftsrechts sei es
nicht zuständig (BVerfG a.a.0. Rdnr. 77 mit Verweis auf BVerfGE 145
(174f.) und 82, 159 (191)). Die Auffassung von Hecker/Schmitt, dass das
BVerfG Bedenken der Europarechtskonformität ausdrücklich erwähnt hätte
und sich aus der Erklärung der Anwendbarkeit des § 284 StGB ergebe,
dass das BVerfG daher auch von dessen Europarechtskonformität ausgehe
(Hecker/Schmitt, a.a.0. S. 64), ansonsten eine Nichtanwendbarkeit
aufgrund des Anwendungsvorrangs des Europarechts von Nöten gewesen wäre
(vgl. Dübbers/Kartal, Kommentar zur BVerfGE, ZfWG 2006,33 (35)) steht
zu den Ausführungen des BVerfG Im klaren Gegensatz. Das erkennende
Gericht sieht sich aber aufgrund der Bindungswirkung nach § 31 BVerfGG
daran gebunden, dass gerade noch keine europarechtliche Überprüfung
durch das BVerfG stattfand, die wiederum Bindungswirkung entfalten
könnte.
Die Auffassung von Schmidt (Das Vorgehen gegen Illegale Sportwetten in
Bayern, GewArch 2006,177 (178)), aus der Entscheidung des BVerfG ergebe
sich klar, dass das dort geregelte übergangsweise Verbot der
Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten euch für auf der
Grundlage von in EU-Mitgliedstaaten erteilten Erlaubnisse gelte. weil
die von der dortigen Beschwerdeführerin in den Ausgangverfahren
gestellten Anträge auf Genehmigung der Vermittlung von Sportwetten ins
EU-Ausland endgültig gescheitert seien, übersieht den
verfassungsgerichtlichen Streitgegenstand. So hatte das
Bundesverfassungsgericht nicht über den Genehmigungsanspruch an sich zu
entscheiden, sondern über etwaige Grundrechtsverletzungen. Ob die
Versagung der Genehmigung europarechtswidrig war, hatte und konnte das
BVerfG angesichts seines nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1
BVerfGG eingeschränkten Überprüfungsspielraums nicht beurteilen.
Schließlich sieht sich das BVerfG selber nicht als
Superrevisionsinstanz.
Die vom BVerfG bestimmte Übergangsfrist führt bei Erfüllung der
dortigen Auflagen zur Überzeugung des Gerichts nicht per se zu einem
europarechtskonformen Zustand (a.A. VG Münster vom 2.6.2006 Az. 9 L 379/06; und wohl auch Schmidt, a.a.O., S. 178). So sind Übergangsregelungen im Bereich der Grundfreiheiten dem Europarecht grundsätzlich fremd
(VG Arnsberg vom 23.5.2006 Az. 1 L 379/06; VG Minden vom 26.5.2006 Az.
3 L 241/06; Dübbers/Kartal, a.a.O. S.34) Vielmehr ist angesichts des
europarechtlichen Anwendungsvorrangs durch Nichtanwendung
europarechtswidriger Vorschriften sofort ein europarechtskonformer
Zustand herbeizuführen. Die vom EuGH im Verfahren C 317/04 und C 318/04
vom 30. Mai 2006 selbst bestimmte Übergangsregelung erfolgte
ersichtlich aus einem anderen Schutzzweck heraus, nämlich "aus Gründen
der Rechtssicherheit und zum Schutz der betroffenen Person"
(Pressemitteilung Nr. 46/06 vom 30.5.2006). Der den Mitgliedstaaten vom
EuGH eingeräumte Spielraum bei der Glücksspielpolitik und die
grundsätzliche Notwendigkeit einer Transformation der europäischen
Vorgaben in nationales Recht (S.O.) führen im übrigen nicht zur einer
derweiligen Tolerierung europarechtswidriger Zustande - außerhalb
eingeräumter Umsetzungsfristen - und Abschwächung des
Anwendungsvorrangs. Die vom BVerfG gesetzte Übergangsfrist ist somit
nicht als eine Frist zur Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben
zu verstehen, in deren Zeitraum ein europarechtswidriger Zustand
hinzunehmen wäre (a.A. wohl VG Halle vom 4.5.2006 Az. 3 B 56/06 HAL).
(2) Es kann somit für das vorliegende Verfahren. das
erlaubnisrechtlicher und nicht ordnungsrechtlicher Natur ist,
dahinstehen, ob der Beklagte nunmehr (nach den Änderungen im
Oddsetwesen entsprechend der Pressemitteilung vom 4.4.2006 und den
Ausführungen der Bayerischen Staatlichen Lotterieverwaltung anhand des
vorgelegten Maßnahmenkatalogs in der mündlichen Verhandlung) die
Vorgaben des BVerfG im zitierten Urteil vom 28. März 2006 für die
Obergangszelt erfüllt, da diese Übergangsfrist gerade nicht für die
europarechtliche Beurteilung von Belang ist. Aus europarechtlicher und
damit hier streitentscheidender Sicht kommt es darauf an, ob der
Beklagte die Anforderungen des Europarechts, wie sie vorrangig im
Gambelli-Urteil ausgeführt wurden, erfüllt. Daraus folgt, dass der
Beklagte die Anforderungen hinsichtlich einer kohärenten und
systematischen Glücksspielpolitik, die, wie ausgeführt, wohl normativer
Ausprägung bedarf, unverzüglich zu erfüllen hat. will er weiterhin
private Anbieter aus dem EU-Ausland vom bayerischen Markt fernhalten.
b) Eine Versagung der begehrten Erlaubnis bzw. Anerkennung der
Berechtigung der Klägerin zur Veranstaltung bzw. Vermittlung von
Sportweiten im Freistaat Bayern ist europarechtswidrig, wenn - wie hier
erfolgt - dieses Begehren alleine in Bezug auf das im Freistaat Bayern
bestehende Verbot der Sportwettenveranstaltung und Vermittlung durch
Private begründet wird.
(1) Die Versagung von Erlaubnissen bzw. anerkennender Akte
ausländischer Erlaubnisse zur Veranstaltung oder Vermittlung von
Sportwetten - und damit die derzeitige Lage im Freistaat Bayern
aufgrund des Staatslotteriegesetzes und des Staatslotterievertrages -
stellt grundsätzlich eine Beeinträchtigung der Niederlassungsfreiheit
im Sinne von Art. 43 EG bzw. der Dienstleistungsfreiheit im Sinne von
Art. 49 EG dar (vgl. EuGH - Gambelli - Rdnr. 44 - 59, insb. Rdnr. 46
zur Niederlassungsfreiheit, Rdnr. 54f. zur Dienstleistungsfreiheit des
Veranstalters und Rdnr. 58 zur Dienstleistungsfreiheit des Vermittlers;
EuGH - Zenatti - Rs. C-67/98 vom 21.10.1999 Slg. 1999, 1-7289 Leitsatz).
(…)
(3) Die derzeitige Gesetzeslage und deren Vollzug im Freistaat
Bayern erfüllen jedoch nicht die vorn EuGH im Gambelli-Urteil
aufgestellten Anforderungen an eine solche Rechtfertigung.
aa) Diesbezüglich kann und muss angesichts des § 31 BVerfGG auf die
Ausführungen im Urteil des BVerfG vom 28.3.2006 Az. BvR 1054/01 Bezug
genommen werden.
So ist nach dessen Auffassung das im Rahmen des Wettmonopols eröffnete
Sportwettenangebot Oddset nicht konsequent am Ziel der Begrenzung der
Wettleidenschaff und Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet (BVerfG,
Rdnr. 120). Das Staatslotteriegesetz enthalte keine entsprechenden
materiellrechtlichen Regelungen und strukturellen Sicherungen, die dies
hinreichend gewährleisten. Die Mängel in der konkreten Ausgestaltung
von Oddset stellten nicht nur ein Defizit im Vollzug des einfachen
Rechts dar, sondern es drücke sich darin vielmehr ein entsprechendes
Regelungsdefizit aus (Rdnr. 120). Dieses Regelungsdefizit spiegele sich
dann wider, dass auch tatsächlich eine konsequente Ausrichtung der
durch den Freistaat Bayern veranstalteten Wetten am Ziel der Bekämpfung
von Wettsucht und problematischen Spielverhalten sowie der Begrenzung
der Spiel- und Wettleidenschaft gegenwärtig nicht gegeben sei (Rdnr.
132). So verfolge die Veranstaltung der Sportwette Oddset erkennbar
auch fiskalische Zwecke (Rdnr. 133) und sei nicht aktiv an einer
Bekämpfung von Spielsucht und problematischen Spielverhalten
ausgerichtet, sondern erscheine vielmehr im Rahmen wirtschaftlich
effektiver Vermarktung als grundsätzlich unbedenkliche
Freizeitbeschäftigung (Rdnr. 134). Das erklärte Ziel der
Markterschließung der Zielgruppe 18 - 40jähriger (Rdnr. 135), die breit
angelegte Werbung (Rdnr. 136). ein derart breit gefächertes
Vertriebsnetz von Lotto-Annahmestellen mit der Maxime "weites Land –
kurze Wege", wodurch die Möglichkeit geschaffen werde, Sportwetten zu
einem allerorts verfügbaren normalen Gut des täglichen Lebens zu machen
(Rdnr. 138), nicht effektiv jugendschützendes Internetangebot (Rdnr.
139) und die wenig beschränkende Präsentation des Wettangebots (Rdnr.
140f) bewirkten, dass die geltende Rechtslage nicht ausreiche, um das
Monopol zu legitimieren und allein damit den Ausschluss
privatwirtschaftlicher Unternehmen vom Veranstalten von Sportwetten
verfassungsrechtlich zu begründen (Rdnr. 142).
Das Bundesverfassungsgericht führt in diesem Zusammenhang aus, dass
"insofern" die Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts parallel
zu den vom EuGH zum Gemeinschaffsrecht formulierten Vorgaben liefen
(Rdnr. 144). Daraus ergibt sich zur Überzeugung des erkennenden
Gerichts und angesichts der Bindungswirkung des § 31 BVerfGG, dass das
bisherige bayerische Sportwettmonopol nicht nur nach nationalem Recht,
vielmehr auch europarechtlich beurteilt keine Rechtfertigung darstellen
kann, da es nicht an rechtfertigenden Zielen zum zwingenden Schutz des
Allgemeininteresses ausgerichtet ist. (…)
bb) Darüber hinaus wird im Freistaat Bayern auch derzeit keine
kohärente und systematische Glücksspielpolitik im Sinne des EuGH und
der europarechtlichen Vorgaben betrieben (vgl. hierzu auch
Redeker/Sellner/Dahs & Widmaier, a.a.O.. S. 18ff).
Das Anforderungsprofil des EuGH geht zur Rechtfertigung von
beschränkenden Maßnahmen noch über die Ausführungen des BVerfG hinaus,
welches auch nur "insofern" (vgl. BVerfG, a.a.O. Rdnr. 144) einen
Gleichlauf attestierte. als es zuvor prüfte, ob das Sportwettenmonopol
konsequent an rechtfertigenden Zielen ausgerichtet sei. Der EuGH
verlangt über die Zielausrichtung hinaus, die nach Auffassung des
BVerfG bereits nicht gegeben ist, dass die Beschränkungen geeignet sein
müssen, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten,
dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten
beitrage (EuGH - Gambelli - Rdnr. 67). Es bedarf also einer kohärenten
und systematischen Glückspielpolitik im gesamten, wozu auch
Spielbanken, Lotterien, Pferdewetten, Fernseh- und Radiogewinnspiele
gehören. Dies spiegelt sich auch In Rdnr. 69 des Gambelli-Urteils und
in dessen Leitsatz wieder, wonach eine Rechtfertigung mit Bezugnahme
auf die öffentliche Sozialordnung ausgeschlossen wird, wenn die
Behörden eines Mitgliedstaats die Verbraucher zur Teilnahme an
Lotterien, Glücksspielen und Wetten anreizen und ermuntern, um daraus
Einnahmen zu erzielen. Der EuGH verlangt somit zur Überzeugung der
Gerichts eine ganzheitliche Glücksspielpolitik. Eine solche
Glücksspielpolitik wird im Freistaat Bayern jedoch nicht betrieben
(vgl. z.B. die Ausführungen von Redeker/Sellner/Dahs & Widmaier,
a.a.O. Seite 18ff.).
Insofern erachtet das Gericht trotz der in der mündlichen Verhandlung
vorgestellten kurzfristigen Änderungen im Oddset-Bereich in Bayern die
Auffassung des OVG Magdeburg vom 4.5.2006, des VG Gelsenkirchen vom
29.5.2006 Az 7 L 701/06 und im Ansatz auch des VG Bayreuth vom
27.4.2006 Az. B 1 S 06.283, dass angesichts der umgehend ergriffenen
Maßnahmen mit teilweise erheblichen Einschränkungen für Oddset-Wetten
die aktuelle staatliche Ausgestaltung des Wettmonopols auch den
Anforderungen des EuGH zur Rechtfertigung von Beschrankungen der
Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs gerecht
werde und somit kein Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht mit der Folge
einer teilweisen Nichtanwendung von Vorschriften des
Glücksspielgesetzes bestehe, für nicht zutreffend.
In diesem Zusammenhang ist auch auf die Ausführungen des
Bundeskartellamtes vom 24. Mai 2006 Gesch.-Z. B 10 - 148/05 zu
verweisen, in denen schwerwiegende kartellrechtliche und
europarechtliche Bedenken gegen die lotterierechtliche Gestaltung und
Aufteilung des deutschen Marktes und insbesondere § 5 Abs. 3 des
Lotteriestaatsvertrages selbst betreffend (Seite 136 a.a.O.) erhoben
werden.
Auch im Sportwettenwesen selber bestehen im übrigen nach Ansicht des
Gerichts trotz der vorgenommenen Änderungen im Oddset-Bereich noch
weiterhin Bedenken hinsichtlich Kohärenz und Konsistenz sowie einer
klaren Ausrichtung des Sportwettenwesens an den schutzwürdigen hohen
Zielen des Allgemeininteresses. So sind gegenwärtig erhebliche Defizite
im Bereich Aufsichtwesen, Werbung/Sponsoring, dem umfassenden
Vertriebsnetz und dem Durchgreifen ordnungsrechtlicher Art erkennbar.
Unabhängig davon sieht es das Gericht als notwendig an, die vom EuGH
geforderte kohärente und systematische Glucksspielpolitik nicht nur im
faktischen Vollzug auf Exekutivebene zu betreiben, sondern angesichts
des Gesetzesvorbehalts (Art. 19 Abs. 1 GG) diese in normierter Weise in
Gesetz zu gießen, gerade wenn hiermit in Grundrechte eingegriffen wird.
In diesem Zusammenhang wird auch wiederum auf die Ausführungen des
BVerfG verwiesen, die nicht nur ein Vollzugsdefizit, sondern
vielmehr auch ein Regelungsdefizit im Staatslotteriegesetz konstatieren
(BVerfG a.a.O. Rdnr. 120). Aus Rdnr. 156 ergibt sich auch deutlich,
dass das BVerfG von einer Neuregelung durch den Gesetzgeber (Landes-
oder Bundesgesetzgeber) ausgeht und nicht nur von faktischen
Vollzugsänderungen.
Es kann dahinstehen, ob die Vorgaben des BVerfG für die Übergangszeit
derzeit erfüllt werden, da das vom BVerfG bemängelte Regelungsdefizit
bis zur mündlichen Verhandlung am 7. Juni 2008 unzweifelhaft nicht
beseitigt wurde. So zeigt sich bereits an der Protokollnotiz am Ende
der Beschlüsse der lnnenminister auf der Innenminister-Konferenz am
5.5.2006, dass noch keine abschließende Meinungsbildung bundesweit dazu
stattgefunden hat, ob das Staatsmonopol tatsächlich fortgeführt werden
soll oder eine teilweise Öffnung des Marktes in Betracht zu ziehen sei.
Vielmehr ist nach Auskunft des Klägerbevollmächtigten eine politische
Initiative zur Sportwettenregelung seitens der FDP-Fraktion in den
Bundestag eingebracht worden. Erst die Beseitigung dieses
Regelungsdefizits wird jedoch einen verfassungskonformen und
europarechtskonformen Zustand herbeizuführen in der Lage sein.
(4) Mangels Rechtfertigung der Grundfreiheitenbeeinträchtigung
und aufgrund der europarechtlichen Konsequenz der Unanwendbarkeit einer
europarechtswidrigen Regelung ist von der Nichtanwendbarkeit des
Bayerischen Staatslotteriegesetzes sowie der entsprechenden
beeinträchtigenden Regelungen des Staatslotterievertrags mit dem
Ausschluss privater Veranstalter und Vermittler von Sportwetten vom
Glücksspielmarkt auszugehen. Nachdem sich der gegenständliche
Bescheid jedoch auf gerade diese europarechtswidrige und damit nicht
anwendbare Situation bezieht. ist dieser rechtswidrig. Die Möglichkeit
einer Erlaubnis für private Sportwettveranstalter und Vermittler kann
ohne weitere Rechtfertigung nicht kategorisch, wie es der Beklagte im
gegenständlichen Bescheid tut, ausgeschlossen werden (vgl. auch BGH vom
14.3.2002, Az. I ZR 279/99 NJW 2002, 2175 (2176), der für den Fall
einer Europarechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols eine solche
Konsequenz ins Feld führt).“
Der gesamte Text des Urteils ist unter als pdf-Datei abrufbar.
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