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Sportwettenrecht aktuell Newsletter 09 |
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Newsletter zum Recht der Sportwetten und Glücksspiele
Ausgabe 9 vom 2. April 2004
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Inhaltsübersicht:
1. Editorial
2. Der Fall Antigua gegen die USA – Glücksspiel und WTO-Recht
3. Bundesverwaltungsgericht verteidigt monopolistische Struktur des Spielbankwesen
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1. Editorial
Liebe Leser,
über die erhebliche Bedeutung, die das Gambelli-Urteil für die
Liberalisierung des Glückspielmarktes in der Europäischen Union hat,
haben wir bereits mehrfach berichtet. Eine Bahn brechende Entscheidung
ist nunmehr auch in einem Streitverfahren der Welthandelsorganisation
WTO ergangen. In diesem, von dem Karibikstaat Antigua gegen die USA
geführten Verfahren wurde festgestellt, dass das restriktive Verhalten
der USA gegenüber dem grenzüberschreitenden Angebot von Glückspielen
und Wetten gegen WTO-Recht verstößt. In dem folgenden Beitrag schildert
Rechtsanwalt Arendts, M.B.L.-HSG, den Hintergrund dieser Entscheidung.
Ernst genommen hat auch die EU-Kommission das Gambelli-Urteil. Sie hat
gegen den Mitgliedstaat Dänemark, der das Anbieten und Bewerben von
Sportwetten durch ausländische Anbieter beschränkt, erste Schritte für
ein Vertragsverletzungsverfahren nach dem EG-Vertrag eingeleitet. Die
Kommission prüft nun, ob die dänischen Vorschriften mit der
Niederlassung- und Dienstleistungsfreiheit vereinbar sind. Ein
ähnlicher Schritt könnte nunmehr auch Deutschland drohen, wenn es
weiterhin nicht zu einer Liberalisierung bereit ist und die staatlichen
Anbieter schützt.
Wenig von einer Liberalisierung hält allerdings das
Bundesverwaltungsgericht in einer aktuellen Entscheidung, über die wir
berichten. Mit vor allem formalen Argumenten hat eine Revision
zurückgewiesen.
Die Redaktion
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2. Der Fall Antigua gegen die USA – Glücksspiel und WTO-Recht
von Rechtsanwalt Martin Arendts, M.B.L.-HSG
Der Karibikstaat Antigua und Barbuda ist mit einem 2003
eingeleiteten WTO-Streitverfahren gegen die USA mit dem Argument
vorgegangen, dass die amerikanische Gesetzgebung zum
Internet-Glücksspiel WTO-Recht verletzte. Der kleine Karibikstaat mit
lediglich 67.000 Einwohnern berief sich dabei auf die erhebliche
wirtschaftliche Bedeutung, die Internet-Casinos und andere
Online-Glücksspielangebote für ihn hätten (laut dem Außenminister von
Antigua ca. 3.000 Arbeitsplätze in der Glücksspiel-Industrie). Die
durch das General Agreement on Trade in Services (GATS) garantierte
Dienstleistungsfreiheit werde durch das Verhalten der USA und deren
Bundesstaaten verletzt. Nach amerikanischer Rechtsauffassung sind nach
dem 1961 erlassenen Wire Act alle Online-Glücksspiele illegal.
Während der Vorgänger der Welthandelsorganisation WTO (World
Trade Organisation), das alte GATT, lediglich Handelsfragen betraf,
konnten mit dem GATS (einem der WTO-Übereinkommen) erstmalig auch
Liberalisierungsfortschritte im Bereich des Handels mit
Dienstleistungen erreicht werden. Auch das Angebot von Glücksspielen
fällt in den Anwendungsbereich dieses Abkommens. Ein Grundprinzip der
WTO-Übereinkommen stellt das Gebot der Inländerbehandlung dar. Dieses
verpflichtet die Mitgliedstaaten (zu denen seit Anfang 1995 auch
Antigua gehört), ausländische Dienstleistungen nicht schlechter zu
behandeln als gleichartige inländische. Aus Sicht von Antigua verstoßen
die USA mit dem Verbot, dass Amerikaner nicht in Internet-Casinos
außerhalb der USA spielen dürfen, gegen dieses Grundprinzip.
Glücksspielanbieter aus Antigua würden gegenüber amerikanischen
Anbietern diskriminiert. Damit verletzten die USA die Art. II, VI,
VIII, XI, XVI und XVII des GATS.
Mit seiner Rechtsauffassung war Antigua, das das
WTO-Streitverfahren nach einem erfolglosen Vermittlungsversuch
eingeleitet hatte, bislang erfolgreich. Anders als das alte GATT
ermöglicht das WTO-System nämlich ein formalisiertes
Streitbeilegungssystem, das sog. Dispute Settlement Understanding
(DSU). Dieses sieht aus drei (ausnahmsweise fünf) WTO-Experten
bestehende „Panels“ zur konkreten Streitentscheidung vor. Dieses Panel
muss dann innerhalb von sechs Monaten eine Entscheidung fällen. Diese
wird dem Dispute Settlement Body übermittelt, der letztlich darüber
entscheidet, ob der Bericht angenommen wird oder nicht. Gegen die
Entscheidung kann dann ein Rechtsmittel zu dem Appelate Body als
Berufungsinstanz eingelegt werden.
Bislang gibt es im Fall Antigua lediglich einen eigentlich
vertraulichen (und noch nicht offiziell veröffentlichten) „Interim
Report“ des Panels. Dieser stellt laut den Presseberichten einen
Verstoß der USA gegen WTO-Recht fest. Aufgrund der erheblichen
wirtschaftlichen Bedeutung (nicht nur für die USA, sondern auch für die
anderen WTO-Mitgliedstaaten wie Deutschland) wurde über diese
Entscheidung mehrfach berichtet.
Schon jetzt ist absehbar, dass der Streit in der Berufungsinstanz
weitergehen wird. Eine entsprechende Ankündigung war aus den USA nach
Bekanntwerden der Entscheidung zu hören. Auch ist fraglich, ob sich die
USA an eine für sie negative Entscheidung der Berufungsinstanz halten
werden (wie auch in anderen Fällen, in denen ein Verstoß der USA
festgestellt wurde). Antigua könnte zwar dann zu Sanktionen ermächtigt
werden (was allerdings wenig praktische Relevanz haben dürfte).
Andere WTO-Mitgliedstaaten dürften im Erfolgsfall jedoch
ebenfalls verklagt werden und sich eher WTO-rechtskonform verhalten.
Zwar hat der Europäische Gerichtshof eine unmittelbare Geltung von
WTO-Recht in der 1999 ergangenen Entscheidung Portugal ./. Rat
abgelehnt. Dennoch können sich auch Privatpersonen und Unternehmen
darauf berufen, dass das einschlägige nationale Recht WTO-konform
auszulegen ist (mit dem Argument, dass die mit Ratifizierung
eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtungen umzusetzen sind).
Insoweit dürfte die anstehende Grundsatzentscheidung (über die wir nach
Vorliegen der Entscheidungsgründe weiter berichten werden) auch für
Deutschland von erheblicher Bedeutung sein.
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3. Bundesverwaltungsgericht verteidigt monopolistische Struktur des Spielbankwesens
Wie bei der Veranstaltung von Sportwetten und Lotterien ist auch
der Betrieb von Spielbanken in Deutschland in Gesetzen der Bundesländer
geregelt. Die Zulassung öffentlicher Spielbanken basiert auf dem
(vorkonstitutionellen) “Gesetz über die Zulassung öffentlicher
Spielbanken” vom 14. Juli 1933 und der “Verordnung über öffentliche
Spielbanken” vom 27. Juli 1938. Diese Gesetze wurden nach dem Krieg in
die Landesgesetzgebung integriert und zum Teil durch eigene
Spielbankengesetze ersetzt. Viele Spielbankengesetze der Länder sehen
als Konzessionäre nur die öffentliche Hand (d. h. den Staat) oder die
von der öffentlichen Hand betriebenen Unternehmen vor und haben somit
ein Spielbankenmonopol geschaffen. In einigen Ländern dürfen jedoch
Spielbanken unter strengen Voraussetzungen auch von Privaten betrieben
werden.
Nun hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) zu der Problematik
der Zulassungsbeschränkung durch seinen Beschluss vom 25. Februar 2004
die bisher herrschende Rechtssprechung bestätigt (BVerwG, Beschluss vom
25. Februar 2004 - Az.: 6B 10.04)
Nach dieser Rechtsprechung dürfen die Länder die Vergabe von
Spielbankenlizenzen durch entsprechende Regelungen in den
Spielbankengesetzen mengenmäßig stark beschränken. Diese Beschränkung
habe auch das Saarland in seinem neuen Spielbankengesetz vom 8. August
2003 vornehmen dürfen. Die Beschränkung der Vergabe auf nur zwei
saarländische Spielbanklizenzen sei gerechtfertigt, wie das BVerwG
ausführt. Darüber hinaus sei es dem Land Saarland zu gestattet, die
Lizenzen allein an staatliche Spielbankenbetriebe zu vergeben, die
wiederum Zweigspielbetriebe eröffnen dürften. In diesen Zweigstellen
dürften auch sog. “kleine Spiele” in Automatenspielsälen stattfinden.
Ob diese Politik, (unbegrenzt) Zweigstellen zuzulassen,
tatsächlich der “Kontrolle des in der Bevölkerung vorhandenen
Spieltriebes” (dem “Lieblingsargument des Staates) dient, mag
dahingestellt bleiben.
Ein Punkt ist jedoch an dieser Entscheidung besonders
bemerkenswert: Die Beschwerde des Antragstellers, der eine private
Spielbanklizenz begehrte, wurde von dem BVerwG weniger aus sachlichen,
sondern vielmehr aus formalen Gründen zurückgewiesen. Das BVerwG hat
die Revision gegen die Entscheidung der Vorinstanz (OVG Saarland:
Beschluss vom 21. November 2003, Az.: 3R 7/02) gar nicht erst
zugelassen, weil der Sache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des
§ 132 Abs. 2 VwGO zuzumessen sei. Denn an der bisherigen
Rechtssprechung, die die monopolartigen Restriktionen im Bereich der
Spielbanken für gerechtfertigt hält, habe sich nichts geändert. Durch
diese Taktik umkurvt der BVerwG das Problem, das die Vorinstanz auf 22
Seiten ausführlich diskutiert hat: Die Frage, ob dem Staat
ausreichend rechtstaatliche Gründe zur Verteidigung des staatlichen
Glücksspielmonopols, respektive des Spielbankenmonopols zur Verfügung
stehen. Dass das BVerwG sich dieser Ausweichtaktik bedient hat,
erstaunt um so mehr vor dem Hintergrund der Entscheidung des BVerwG von
2001 (Urteil vom 28. März 2001 – Az.: 6 C 2/01). Dort hatte das BVerwG
ausgeführt, dass nach dem Ablauf einer “gewissen Zeitspanne” kritisch
überprüft werden müsse, ob die Einschränkung des deutschen
Glücksspielmarktes noch immer auf “sachgerecht Erwägungen beruhe”. Das
Gambelli-Urteil, das die deutsche Rechtssprechung bereits stark
beeinflusst hat (über die Entscheidungen des Hessischen VGH, des VG
Stuttgart, des AG Heidenheim und nicht zuletzt des LG München I
berichteten wir in unseren vorangegangenen Ausgaben) hätte eigentlich
dem höchsten Verwaltungsgericht Deutschlands genügend Anlass zur eben
dieser kritischen Überprüfung geben müsse. Das Berufen auf die bereits
zuvor ergangene höchstrichterliche Rechtssprechung zeugt aus unserer
Sicht jedenfalls nicht gerade von Überzeugungskraft.
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© 2004; Eine Veröffentlichung ist unter Angabe der Quelle
einschließlich einer Kontaktmöglichkeit gestattet. Ein Belegexemplar
bzw. ein Veröffentlichungshinweis ist erbeten.
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